杜鵬：破解養(yǎng)老服務難題，“十五五”規(guī)劃了藍圖

老王abcd 2025-12-07

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編者按：積極應對人口老齡化是國家戰(zhàn)略，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展是其中的關鍵任務。近日，中國人民大學原副校長、人口與健康學院院長、重陽金融研究院高級研究員、全球領導力學院雙聘教授杜鵬在《中國民政》雜志發(fā)表文章，系統(tǒng)闡述了我國“十五五”時期養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的頂層設計與實施路徑，現(xiàn)將文章發(fā)布如下：（全文約2700字，預計閱讀時間7分鐘）

“十五五”時期是我國在全面建成小康社會基礎上，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的關鍵五年，也是人口發(fā)展格局深刻變革的五年。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，“積極應對人口老齡化，健全養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展政策機制。優(yōu)化基本養(yǎng)老服務供給，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，加強公共設施適老化和無障礙改造。發(fā)展醫(yī)育、醫(yī)養(yǎng)結合服務。推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體系，擴大康復護理、安寧療護服務供給 ”，為我國“十五五”時期積極應對人口老齡化、推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展作出了頂層設計。

新時代我國養(yǎng)老服務發(fā)展的總體態(tài)勢

在長期探索與制度建設基礎上，我國養(yǎng)老服務已形成“多主體共建、多形態(tài)協(xié)調、多業(yè)態(tài)融合、高質量轉型”的新格局，為“十五五”時期進一步提質升級奠定了基礎。

我國養(yǎng)老服務發(fā)展已形成由黨領導下的政府主導、企業(yè)支撐、社會組織參與、家庭和個人共同投入的“一核多元”模式，經(jīng)歷了從城市社區(qū)重點建設，到居家社區(qū)機構多形態(tài)協(xié)作，再到當下強調多形態(tài)服務相協(xié)調的階段性演進。各地探索的“鏈式養(yǎng)老”、“中心帶站點”等創(chuàng)新模式，也進一步成為我國養(yǎng)老服務多形態(tài)協(xié)調發(fā)展的有益探索。

在醫(yī)養(yǎng)結合、康養(yǎng)融合、教育與養(yǎng)老結合、適老化改造、養(yǎng)老金融等多領域，養(yǎng)老服務正呈現(xiàn)跨界整合趨勢，高質量轉型全面展開。我國養(yǎng)老服務體系建設正由“增量擴面”向“提質增效”轉型。制度體系加快健全，基本養(yǎng)老服務體系、長期護理保險制度建設加速；人才培養(yǎng)體系日益完善，新職業(yè)規(guī)范不斷出臺；數(shù)智技術不斷融入養(yǎng)老服務；土地、資金等要素保障機制也持續(xù)優(yōu)化。

我國養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的階段性挑戰(zhàn)

“十五五”時期是從老齡社會加速邁向超老齡社會的新階段，還應依據(jù)老年人口規(guī)模、結構與隊列更替變化及時調整業(yè)態(tài)布局。未來我國還將迎來多輪老年人口快速增長期，服務供給需與規(guī)模擴張相匹配；高齡化進程加快，失能失智長期照護能力建設應成為優(yōu)先方向，且未來10至15年仍是優(yōu)化結構的重要窗口期。伴隨老年群體受教育水平與消費能力提升，服務品質需求也將持續(xù)增強，供給側還需進一步加快構建高質量轉型升級格局。

目前，居家、社區(qū)、機構三類養(yǎng)老服務形態(tài)協(xié)同仍有不足。居家社區(qū)養(yǎng)老融入性強，但在失能失智照護方面供給偏弱；家庭養(yǎng)老床位雖已探索，但整體仍處于起步階段；機構養(yǎng)老專業(yè)性更強，卻長期面臨高空置率。當前亟須打通機構專業(yè)服務向居家社區(qū)下沉的路徑，并完善居家社區(qū)與機構之間的轉介銜接機制，實現(xiàn)三類服務優(yōu)勢互補、有效聯(lián)動。

農村養(yǎng)老服務的薄弱基礎與可持續(xù)發(fā)展目標之間的矛盾格外突出。人口外流與家庭照料弱化，加上城鄉(xiāng)倒置的老齡化格局，使農村成為養(yǎng)老服務發(fā)展的重點區(qū)域。在設施匱乏、人才短缺、醫(yī)養(yǎng)結合能力弱、老年人消費能力有限的現(xiàn)實條件下，如何探索多主體共建模式，發(fā)揮城鎮(zhèn)專業(yè)資源輻射作用，兼顧事業(yè)與產(chǎn)業(yè)雙重屬性，構建可持續(xù)、有活力的農村養(yǎng)老服務體系成為現(xiàn)實議題。

制度、人才、技術等關鍵要素支撐薄弱。部分頂層設計還面臨銜接不暢、增加治理成本的挑戰(zhàn)；基本養(yǎng)老服務與非基本養(yǎng)老服務邊界有待進一步厘清。養(yǎng)老服務從業(yè)人員總量不足、結構不優(yōu)、待遇低、社會認同感不足。智慧養(yǎng)老與技術融合多停留在單點應用階段，部門間數(shù)據(jù)互通不足，“信息孤島”問題突出，技術未能系統(tǒng)性重塑服務流程、降低人力依賴、提升服務效率。

“十五五 ”時期養(yǎng)老服務

高質量發(fā)展路徑展望

強化人口形勢研判，前瞻布局發(fā)展戰(zhàn)略?！笆逦濉睍r期應緊抓未來10至15年高齡化加速前的窗口期，將基本養(yǎng)老服務能力建設作為核心任務，在“十五五”至“十七五”期間持續(xù)強化長期照護體系布局。以分層分類視角精準識別老年群體多元化、高層次需求，推動服務實現(xiàn)從有到優(yōu)的轉型升級。

推動多形態(tài)服務貫通融合，構建體系化發(fā)展生態(tài)。一是推動多樣態(tài)服務融入老年人社區(qū)生活圈，以機構和多功能站點為中心織密居家社區(qū)網(wǎng)絡。二是強化機構養(yǎng)老的專業(yè)化功能，突出失能失智照護，提高資源利用效率。三是構建居家、站點、機構三級聯(lián)動體系，暢通服務轉介通道，鼓勵連鎖化和縱向整合。

因地制宜發(fā)展農村養(yǎng)老服務，破解城鄉(xiāng)失衡難題。一是將落實積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結合，在產(chǎn)業(yè)、人才、基礎設施振興中統(tǒng)籌布局養(yǎng)老服務。二是盤活農村閑置校舍、村委會辦公用房等設施資源，推動低成本改造升級為養(yǎng)老服務設施。三是強化縣級養(yǎng)老機構統(tǒng)合兜底功能，發(fā)揮公辦、公助機構在失能失智照護中的關鍵作用，構建可持續(xù)的農村養(yǎng)老服務體系。

健全高質量要素保障，夯實可持續(xù)發(fā)展基礎。一是構建促進養(yǎng)老服務市場發(fā)展的制度體系，強化政府投入對需求側的牽引作用。二是通過完善專業(yè)教育、職稱評定與補貼制度，創(chuàng)新校企協(xié)同培養(yǎng)模式。三是優(yōu)化公建民營、公助民營等保障機制，提高設施建設和運營的規(guī)范性與效能。

加快新質生產(chǎn)力賦能，驅動業(yè)態(tài)轉型升級。一是要充分把握人工智能快速發(fā)展的窗口期，提升供給效率與精準度。二是加強高質量數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)、整合與共享，打破數(shù)據(jù)孤島，構建服務升級的數(shù)據(jù)基礎。三是依托現(xiàn)有信息平臺，推動其向綜合性養(yǎng)老消費平臺轉型，帶動養(yǎng)老消費模式與銀發(fā)經(jīng)濟整體升級。

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