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近年來(lái)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)的疊加共生，為數(shù)字政府建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，推動(dòng)著政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在此過程中，數(shù)據(jù)作為最為重要的驅(qū)動(dòng)要素，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)治理與服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。而在全社會(huì)所有數(shù)據(jù)資源中，政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)量最多、范圍最廣、價(jià)值最高。^[１]政府?dāng)?shù)據(jù)是公共行政部門及其委托的私營(yíng)部門在履行法定或約定的公共職能過程中形成的各類數(shù)據(jù)的集合，是構(gòu)成數(shù)字政府建設(shè)的核心要素。^[２]政府?dāng)?shù)據(jù)共享對(duì)于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)公共服務(wù)的精準(zhǔn)性和透明度，提升政府治理的能力和水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

2022年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出“要加強(qiáng)數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序流動(dòng)”。2022年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，就建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)要素流通和交易等基礎(chǔ)制度作出總體部署。2023年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)”，促進(jìn)“數(shù)據(jù)按需共享”。^[３]在“數(shù)字灣區(qū)”^[４]建設(shè)背景下，粵港澳三地的人流、物流、資金流和信息流加速流動(dòng)，跨區(qū)域數(shù)據(jù)融合成為粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重大課題。2024年6月，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），針對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、數(shù)據(jù)要素收益分配制度、數(shù)據(jù)要素治理制度、數(shù)據(jù)要素賦能高質(zhì)量發(fā)展能力、粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)協(xié)同發(fā)展新范式等多方面作出規(guī)劃。《意見》指出，要促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)在數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)處理領(lǐng)域的共建共享，支持深圳等地建設(shè)粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心；探索在橫琴、前海、南沙、河套等重大平臺(tái)，聚焦數(shù)據(jù)要素的匯聚治理、開發(fā)利用、交易流通、安全保障、跨境流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)集聚等領(lǐng)域，打造數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)“灣區(qū)模式”。

近年來(lái)，粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作在不斷推進(jìn)。目前，以政府?dāng)?shù)據(jù)共享為主題的研究主要以政府?dāng)?shù)據(jù)共享所面臨的風(fēng)險(xiǎn)為視角，討論的前提多是在同一法域下政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，較少對(duì)不同法域下政府?dāng)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)與共享所面臨的問題展開討論。^[５]當(dāng)下，粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨著公共數(shù)據(jù)開放不足、跨部門數(shù)據(jù)未充分聯(lián)通以及授權(quán)機(jī)制缺位等問題，制約了粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素的流通與價(jià)值發(fā)揮。本文嘗試從政府?dāng)?shù)據(jù)開放、政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)三方面探討粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的含義及其機(jī)理，剖析粵港澳三地政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治困境，并探尋政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治進(jìn)路。

一、粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的含義及其機(jī)理

（一）粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的含義分析

1.政府?dāng)?shù)據(jù)共享的三個(gè)維度。政府?dāng)?shù)據(jù)共享是指公共管理機(jī)構(gòu)為維護(hù)公共利益、提升治理效能，在履行法定職責(zé)過程中收集、生成的數(shù)據(jù)資源，在不同主體、層級(jí)和領(lǐng)域間進(jìn)行流通、協(xié)作與再利用的制度性活動(dòng)。其具體體現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放、政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)三個(gè)相互關(guān)聯(lián)又各具特征的維度。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府部門依據(jù)法律法規(guī)（如《數(shù)據(jù)安全法》《政府信息公開條例》），主動(dòng)將非涉密、非敏感的公共數(shù)據(jù)集通過統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)向社會(huì)公眾、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等主體開放，支持其自由獲取、利用和創(chuàng)新的行為。政府?dāng)?shù)據(jù)開放一般通過建立公開的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)、設(shè)定清晰的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、實(shí)施目錄化管理等方式實(shí)現(xiàn)。其核心在于面向社會(huì)公眾提供普惠性的數(shù)據(jù)供給，目的是增強(qiáng)政府透明度、促進(jìn)社會(huì)參與和激發(fā)市場(chǎng)活力。^[６]

政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享是指政府部門之間，以及政府部門與依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織之間，基于履行特定公共職責(zé)、優(yōu)化公共服務(wù)或提高行政效率的需要，依據(jù)法定權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)和程序，^[７]在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行數(shù)據(jù)交換與業(yè)務(wù)協(xié)同的行為。^[８]其核心在于政府系統(tǒng)內(nèi)部的職能性協(xié)作，目的是打破“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)整體性治理。

政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)是指政府及其職能部門以特定法律或政策為依據(jù)，將數(shù)據(jù)使用權(quán)有條件地授予特定主體，使其能夠依法利用政府?dāng)?shù)據(jù)從事特定的公益活動(dòng)或商業(yè)開發(fā)活動(dòng)。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)主要針對(duì)那些因涉及敏感信息（如特定商業(yè)秘密、大規(guī)模個(gè)人信息聚合）或具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值而不宜完全開放，但又存在社會(huì)化、市場(chǎng)化利用潛力的特定數(shù)據(jù)集，通過法定授權(quán)程序（如許可協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)），賦予符合條件的市場(chǎng)主體、研究機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織在嚴(yán)格限定范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)、運(yùn)營(yíng)和利用的權(quán)利。^[９]其核心在于面向特定主體的有條件的價(jià)值釋放，目的是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置與創(chuàng)新性應(yīng)用。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)共享三維建構(gòu)的理?yè)?jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)共享呈現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放、政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)三個(gè)維度，根植于政府?dāng)?shù)據(jù)屬性的內(nèi)在要求、行政法治的基本要求，并且與粵港澳大灣區(qū)治理實(shí)踐的客觀要求息息相關(guān)，具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和迫切的現(xiàn)實(shí)需要，是順應(yīng)數(shù)據(jù)治理規(guī)律、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化與風(fēng)險(xiǎn)可控化的必然選擇。

第一，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府?dāng)?shù)據(jù)屬性的內(nèi)在要求。政府?dāng)?shù)據(jù)具有三重屬性。一是流動(dòng)性。政府?dāng)?shù)據(jù)作為一種特殊的信息資源，具有跨越部門、地域和組織邊界高效傳輸、流通等特質(zhì)。政府?dāng)?shù)據(jù)的流動(dòng)性體現(xiàn)在其可以在不同主體之間快速傳播、交換和復(fù)用，打破傳統(tǒng)行政部門的“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)信息的高效流通和協(xié)同利用。流動(dòng)性是政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)揮治理作用的重要前提，如果在粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展中，政府?dāng)?shù)據(jù)缺乏跨部門、跨區(qū)域的自由流動(dòng)，就難以形成信息共享的合力，進(jìn)而降低公共治理的效率與質(zhì)量。二是整體關(guān)聯(lián)性。政府?dāng)?shù)據(jù)的整體關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在其并非孤立存在，而是處于相互關(guān)聯(lián)、有機(jī)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)之中，只有在整合后才能形成完整的信息鏈條，進(jìn)而支持更加科學(xué)精準(zhǔn)的決策。這一屬性體現(xiàn)為不同部門、不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)存在著互補(bǔ)關(guān)系，單一部門掌握的碎片化信息難以支撐綜合性的政府治理需求。只有整合多方數(shù)據(jù)，才能更好地支持復(fù)雜問題的全面治理和多部門協(xié)作。三是公共服務(wù)性。政府?dāng)?shù)據(jù)的公共服務(wù)性是指政府?dāng)?shù)據(jù)的采集、使用和共享必須服務(wù)于公共利益，滿足為社會(huì)提供公共服務(wù)的基本需求。^[１０]其根本目的是增進(jìn)社會(huì)福祉，提高公共治理的效能，實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。公共服務(wù)性決定政府?dāng)?shù)據(jù)的使用必須堅(jiān)持公共性原則，最大限度地促進(jìn)社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)，從而體現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的公共責(zé)任和法治原則的要求。

第二，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是行政法治的基本要求。政府?dāng)?shù)據(jù)共享涉及知情權(quán)、隱私權(quán)等公民權(quán)利以及市場(chǎng)秩序、行政效率等多重法益，必須于法有據(jù)。不同維度的共享活動(dòng)，其法律依據(jù)、行為性質(zhì)和權(quán)力邊界不同。政府?dāng)?shù)據(jù)開放主要依據(jù)《政府信息公開條例》《數(shù)據(jù)安全法》中關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放的規(guī)定，屬于履行政府信息公開義務(wù)的范疇，受行政程序法、個(gè)人信息保護(hù)法等約束；政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享的核心依據(jù)是《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)作行為，受行政組織法、內(nèi)部行政程序規(guī)則及《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》所確立的目錄管理、共享適用、保障措施等具體規(guī)則調(diào)整；政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)的法律依據(jù)更具復(fù)合性，主要包含《行政許可法》《民法典》《反壟斷法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》以及地方性法規(guī)或部門規(guī)章關(guān)于授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理的相關(guān)規(guī)定。在粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)共享，同樣應(yīng)遵循粵港澳三地關(guān)于數(shù)據(jù)開放互通、授權(quán)運(yùn)營(yíng)的具體規(guī)定。可見，政府?dāng)?shù)據(jù)共享相關(guān)行為的實(shí)施和監(jiān)督需遵循授權(quán)法定原則和程序正義的要求。^[１１]

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是粵港澳大灣區(qū)治理實(shí)踐的客觀要求?；浉郯拇鬄硡^(qū)“一國(guó)、兩制、三法域、三關(guān)稅”的獨(dú)特性，使得構(gòu)建高效協(xié)同的數(shù)據(jù)治理體系面臨復(fù)雜挑戰(zhàn)。在此情形下，三維結(jié)構(gòu)為破解規(guī)則銜接難題、滿足多元主體協(xié)同需求、探索數(shù)據(jù)要素跨境市場(chǎng)化配置提供了富有針對(duì)性的制度框架和豐富的應(yīng)用場(chǎng)景。廣東適用內(nèi)陸法律體系，香港適用普通法系，澳門適用大陸法系，三地在數(shù)據(jù)定義、權(quán)屬、跨境流動(dòng)、隱私保護(hù)、開放標(biāo)準(zhǔn)等方面存在顯著差異。單一維度的共享模式（如僅強(qiáng)調(diào)內(nèi)部跨部門共享）無(wú)法滿足粵港澳大灣區(qū)深度融合對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的多元化需求。^[１２]粵港澳大灣區(qū)建設(shè)涉及三地各級(jí)政府、創(chuàng)新科技企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多元主體，三維結(jié)構(gòu)為不同主體參與數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造提供了渠道。政府內(nèi)部通過跨部門共享提升通關(guān)便利化、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等方面的協(xié)同效率；企業(yè)和公眾通過政府開放數(shù)據(jù)獲取信息及對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用；具備資質(zhì)的企業(yè)通過授權(quán)深度參與智慧城市服務(wù)、金融科技等特定領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的開發(fā)運(yùn)營(yíng)。

（二）粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的機(jī)理

政府?dāng)?shù)據(jù)所具備的流動(dòng)性、整體關(guān)聯(lián)性和公共服務(wù)性三重屬性，奠定了政府?dāng)?shù)據(jù)必須通過共享才能最大限度發(fā)揮其價(jià)值的理論基礎(chǔ)。這三重屬性分別對(duì)應(yīng)著政府?dāng)?shù)據(jù)開放、政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)三種價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑，并在粵港澳大灣區(qū)的具體治理實(shí)踐中得以體現(xiàn)，促進(jìn)了粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)治理法治化與現(xiàn)代化水平的提升。

1.數(shù)據(jù)的流動(dòng)性在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中得以彰顯。開放政府?dāng)?shù)據(jù)本身不會(huì)直接帶來(lái)價(jià)值，只有當(dāng)它創(chuàng)造了公共價(jià)值時(shí)才真正具有意義。^[１３]政府?dāng)?shù)據(jù)開放由政府機(jī)構(gòu)主動(dòng)向社會(huì)公眾提供其依法收集和管理的數(shù)據(jù)資源，以促進(jìn)信息公開透明和社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)效用的最大化。實(shí)踐中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放以“數(shù)據(jù)門戶”的形式呈現(xiàn)，即通過構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)公開網(wǎng)站或平臺(tái)，為社會(huì)公眾提供便捷、高效的數(shù)據(jù)檢索和下載功能。同時(shí)，政府通常會(huì)制定開放數(shù)據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與安全保障機(jī)制，以確保數(shù)據(jù)在公開過程中既符合公眾使用需求，又不損害國(guó)家安全和個(gè)人隱私。通過數(shù)據(jù)開放，政府能夠提升自身治理的透明度，改善公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新和市場(chǎng)活力，進(jìn)而促進(jìn)良好的數(shù)據(jù)治理生態(tài)的形成。

數(shù)據(jù)的流動(dòng)性主要通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放得以體現(xiàn)。^[１４]“近二十年來(lái)，從'政府信息公開’到'政府?dāng)?shù)據(jù)開放’，我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步；與此同時(shí)，隨著數(shù)據(jù)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面被確認(rèn)為生產(chǎn)要素，推動(dòng)數(shù)據(jù)流通利用以釋放其價(jià)值，日益成為政策的優(yōu)先目標(biāo)?！?/span>^[１５]在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)，深圳、廣州、香港等城市積極推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)，如深圳市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)、廣州市公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)、香港數(shù)據(jù)一線通等，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放門戶，便利社會(huì)公眾獲取政府?dāng)?shù)據(jù)。這種開放模式發(fā)揮了數(shù)據(jù)流動(dòng)性的優(yōu)勢(shì)，讓數(shù)據(jù)資源快速流動(dòng)到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，激發(fā)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和公共服務(wù)優(yōu)化的活力，極大地提升了區(qū)域治理的效能。

2.數(shù)據(jù)的整體關(guān)聯(lián)性依托政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享得以展現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享是建設(shè)數(shù)字政府、提升政府治理效能的重要一環(huán)，其主要通過搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，簽署跨部門數(shù)據(jù)共享協(xié)議，以及建立明確的數(shù)據(jù)共享責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)。在技術(shù)層面，政府通常需要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換和標(biāo)準(zhǔn)化接口，通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸與高效處理。政府還需制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享規(guī)則，明確數(shù)據(jù)提供方和使用方的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)要求。通過政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享，不僅可以提高政府部門間的協(xié)同治理能力，消除行政壁壘與信息重復(fù)采集的問題，還能有效降低行政成本，增強(qiáng)決策的科學(xué)性，優(yōu)化資源配置，提升公共服務(wù)的效率。

數(shù)據(jù)的整體關(guān)聯(lián)性通過政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享的方式得到充分展現(xiàn)。例如，粵港澳大灣區(qū)建成的跨界車輛信息管理綜合服務(wù)平臺(tái)，就體現(xiàn)了數(shù)據(jù)整體關(guān)聯(lián)性的優(yōu)勢(shì)。該平臺(tái)整合了交通、邊檢、海關(guān)、商務(wù)等多部門的數(shù)據(jù)資源，大大簡(jiǎn)化了粵港澳跨界車輛審批和備案流程，實(shí)現(xiàn)了“一站式”高效辦理，提升了跨部門車輛監(jiān)管和執(zhí)法協(xié)作水平，凸顯數(shù)據(jù)跨部門共享在區(qū)域治理中整體關(guān)聯(lián)性的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

3.數(shù)據(jù)的公共服務(wù)性通過政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為釋放公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價(jià)值的制度性安排，其價(jià)值功用已經(jīng)得到國(guó)家政策和地方實(shí)踐的廣泛認(rèn)可，形成了各具特色的實(shí)踐方案。^[１６]“在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式下，政府不再是數(shù)據(jù)開發(fā)利用的直接實(shí)施者，而是數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)效果的擔(dān)保者?！?/span>^[１７]政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式主要包括設(shè)立數(shù)據(jù)授權(quán)許可機(jī)制、簽訂數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議以及明確授權(quán)使用的數(shù)據(jù)安全義務(wù)等。具體而言，政府往往通過制定規(guī)范化的數(shù)據(jù)授權(quán)許可協(xié)議，明確被授權(quán)主體、數(shù)據(jù)用途、使用條件及期限，并規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，以保障授權(quán)數(shù)據(jù)使用的合規(guī)、安全和有效。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)還需要配套數(shù)據(jù)使用監(jiān)督機(jī)制與評(píng)估反饋機(jī)制，防范數(shù)據(jù)濫用或安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。通過公共數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制，政府能夠有效促進(jìn)數(shù)據(jù)資源在公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新領(lǐng)域的合理開發(fā)與有效利用，激勵(lì)社會(huì)主體參與公共數(shù)據(jù)的價(jià)值再創(chuàng)造，形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)公共治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效能的提升。

數(shù)據(jù)的公共服務(wù)性表現(xiàn)為通過政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化。公共數(shù)據(jù)不能僅封閉在政府和少數(shù)大企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行開發(fā)利用，而是要面向全部社會(huì)主體，依靠市場(chǎng)的力量激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力。^[１８]提高城市公共數(shù)據(jù)價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)效率提升的核心是激發(fā)政府和市場(chǎng)各自的積極性，建立契合公共數(shù)據(jù)特性以及與行動(dòng)主體激勵(lì)相容的制度環(huán)境。^[１９]政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)體現(xiàn)出數(shù)據(jù)服務(wù)于公共福祉的根本目的。粵港澳大灣區(qū)在此方面的實(shí)踐典范是深圳數(shù)據(jù)交易所與珠海市香洲區(qū)政府合作的“政所直連”公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，通過政府明確的數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議，確保數(shù)據(jù)的使用始終符合公共利益需求，并鼓勵(lì)社會(huì)主體基于授權(quán)來(lái)開展數(shù)據(jù)創(chuàng)新服務(wù)。這種模式強(qiáng)調(diào)了政府?dāng)?shù)據(jù)必須以公共利益為導(dǎo)向的屬性，并確保數(shù)據(jù)授權(quán)的公共服務(wù)屬性得到制度化落實(shí)。

二、粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治困境

粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨“一國(guó)、兩制、三法域”帶來(lái)的特殊法治挑戰(zhàn)?；浉郯娜卦诜审w系、監(jiān)管框架、數(shù)據(jù)權(quán)屬、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制等方面的差異給政府?dāng)?shù)據(jù)共享帶來(lái)多重法治困境，阻礙了數(shù)據(jù)要素的高效流通。

（一）法律制度差異與規(guī)則沖突困境

粵港澳三地在數(shù)據(jù)共享的立法模式方面存在明顯的差異，導(dǎo)致在公共數(shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)開放過程中缺乏統(tǒng)一的制度支撐，形成了法律制度碎片化狀態(tài)。^[２０]

1.數(shù)據(jù)權(quán)屬認(rèn)定不統(tǒng)一。中國(guó)內(nèi)陸以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為基礎(chǔ)，采用“分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)”制度，公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)實(shí)行差異化確權(quán)，探索構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等；香港秉承英國(guó)普通法傳統(tǒng)，以《個(gè)人資料（隱私）條例》為主要依據(jù)，側(cè)重于個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)，數(shù)據(jù)權(quán)屬更多通過合同約定和市場(chǎng)管理予以確定；澳門以《個(gè)人資料保護(hù)法》為依據(jù)，重視個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，數(shù)據(jù)權(quán)屬在法律上缺乏明確界定，在實(shí)踐中部分領(lǐng)域參考了歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的內(nèi)容?；浉郯娜卦跀?shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)界定上存在沖突，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和定價(jià)機(jī)制不明確，跨境數(shù)據(jù)共享缺乏統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易流通受阻，數(shù)據(jù)價(jià)值難以充分發(fā)揮。

2.數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)存在差異。中國(guó)內(nèi)陸采用“核心數(shù)據(jù)”“重要數(shù)據(jù)”“一般數(shù)據(jù)”的分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)家主權(quán)和安全緊密關(guān)聯(lián)；香港并未采用單一的剛性分類標(biāo)準(zhǔn)，而是通過一系列政策宣言、法例、指引和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同數(shù)據(jù)的性質(zhì)、敏感度和使用場(chǎng)景進(jìn)行較為靈活管理，同時(shí)強(qiáng)調(diào)開放共享與安全保障的平衡；澳門的數(shù)據(jù)分類和管理體系是分散化、場(chǎng)景化和原則化的，其核心精神是保障安全，特別是個(gè)人隱私和統(tǒng)計(jì)保密，并在符合法規(guī)的前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)的合理利用和流通。這種差異使得粵港澳三地在社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、跨境物流等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)共享方面面臨規(guī)則沖突。

3.跨境傳輸規(guī)則割裂。中國(guó)內(nèi)陸《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》等相關(guān)規(guī)范要求數(shù)據(jù)出境需通過安全評(píng)估、備案或標(biāo)準(zhǔn)合同；香港依賴行業(yè)自律、合同約束和當(dāng)事人同意；澳門則需要經(jīng)過個(gè)人資料保護(hù)辦公室審批。這種差異導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)共享需要重復(fù)合規(guī)，成本激增。

4.數(shù)據(jù)開放方面協(xié)調(diào)不暢。這主要源于粵港澳三地法律體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制的不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)難以在區(qū)域內(nèi)高效、順暢地流動(dòng)。例如，廣東推行“開放廣東”全省政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)，香港建立“資料一線通”官方數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，但兩者在數(shù)據(jù)格式、開放范圍和授權(quán)方式上缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)融合應(yīng)用受阻。

（二）監(jiān)管協(xié)同乏力與權(quán)益分配模糊

1.監(jiān)管主體多元且分散。目前粵港澳大灣區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管呈現(xiàn)“三套體系并行”的格局?；浉郯拇鬄硡^(qū)數(shù)據(jù)跨境流通涉及粵港澳三地多個(gè)監(jiān)管主體，包括廣東省網(wǎng)信辦及行業(yè)主管或監(jiān)管部門、香港個(gè)人資料私隱專員公署、澳門個(gè)人資料保護(hù)辦公室等。這些機(jī)構(gòu)在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序和處罰力度上存在明顯差異，未形成粵港澳三地協(xié)同的監(jiān)管框架，導(dǎo)致“監(jiān)管權(quán)競(jìng)合”和“合規(guī)成本疊加”及數(shù)據(jù)共享責(zé)任邊界不清等問題。中國(guó)內(nèi)陸以《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》等為基礎(chǔ)構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管框架，而香港和澳門則有各自的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)，這會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)時(shí)面臨規(guī)則不銜接、監(jiān)管機(jī)制不統(tǒng)一的問題。同時(shí)，廣東省內(nèi)各市推行首席數(shù)據(jù)官（CDO）制度，但香港和澳門尚未建立對(duì)應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)，這會(huì)導(dǎo)致跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)面臨“合規(guī)性沖突”問題。例如，一項(xiàng)涉及醫(yī)療數(shù)據(jù)的跨境傳輸項(xiàng)目可能同時(shí)觸發(fā)內(nèi)陸的安全評(píng)估程序、香港的備案要求和澳門的預(yù)先許可程序，企業(yè)需要重復(fù)提交材料并產(chǎn)生多重合規(guī)成本。

2.協(xié)同機(jī)制缺位?；浉郯暮献髀?lián)席會(huì)議機(jī)制雖然已經(jīng)建立，但在數(shù)據(jù)跨境領(lǐng)域缺乏專門工作組，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)互通缺乏對(duì)接部門，在工業(yè)、金融、交通、科技等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)互通服務(wù)缺少有效協(xié)調(diào)機(jī)制。在社會(huì)保障領(lǐng)域，香港居民在深圳申請(qǐng)救助時(shí)，香港社會(huì)福利署因隱私保護(hù)規(guī)定而難以提供申請(qǐng)人領(lǐng)取綜援的信息，導(dǎo)致跨境救助審核困難。

3.數(shù)據(jù)權(quán)益分配模糊。數(shù)據(jù)資源所有權(quán)、加工使用權(quán)、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等歸屬不清、內(nèi)容不明。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制不完善，數(shù)據(jù)來(lái)源者、數(shù)據(jù)處理者和數(shù)據(jù)使用者的權(quán)益邊界不清晰。數(shù)據(jù)權(quán)益分配缺乏“貢獻(xiàn)決定報(bào)酬”原則，政府間共享收益歸屬、企業(yè)參與開發(fā)的分成機(jī)制尚未法定化，從而抑制數(shù)據(jù)供給的積極性。中國(guó)內(nèi)陸雖然探索“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，但跨境場(chǎng)景下權(quán)益分配規(guī)則尚未有效銜接。特別是當(dāng)數(shù)據(jù)處理者發(fā)生合并、分立等變動(dòng)時(shí)，跨境數(shù)據(jù)的權(quán)益如何轉(zhuǎn)移缺乏明確規(guī)則，增加了市場(chǎng)主體參與數(shù)據(jù)流通的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一與系統(tǒng)兼容性不足

粵港澳三地在數(shù)據(jù)治理平臺(tái)建設(shè)中長(zhǎng)期采取“各地自主建設(shè)”的模式，形成了不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口協(xié)議和技術(shù)平臺(tái)?；浉郯娜卦跀?shù)據(jù)定義、分類分級(jí)、技術(shù)接口等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、傳輸、加密等具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上未完全統(tǒng)一，這增加了系統(tǒng)對(duì)接與數(shù)據(jù)互認(rèn)的復(fù)雜性和安全風(fēng)險(xiǎn)，阻礙了跨區(qū)域數(shù)據(jù)的有效流通，使得數(shù)據(jù)整合和利用困難重重。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響了跨部門數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放的效率。^[２１]這不僅是技術(shù)問題，更反映出制度層面的統(tǒng)籌不足——因?yàn)槿狈y(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)和跨部門數(shù)據(jù)治理機(jī)制，導(dǎo)致難以共享的局面。例如，廣東實(shí)施“一數(shù)一源”標(biāo)準(zhǔn)，并建設(shè)省級(jí)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，要求各部門提供數(shù)據(jù)時(shí)必須統(tǒng)一格式、統(tǒng)一接口標(biāo)準(zhǔn)；而香港則以國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)自主開發(fā)數(shù)據(jù)開放門戶，澳門則存在獨(dú)特的中葡雙語(yǔ)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編碼規(guī)范。這種差異導(dǎo)致在粵港澳跨區(qū)域公共安全、跨境交通管理系統(tǒng)建設(shè)時(shí)，數(shù)據(jù)共享需要額外的數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)清洗和接口重建，極大地增加了共享成本和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。這一困境尤其體現(xiàn)在跨部門數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放模式中，造成了跨區(qū)域和跨部門的“數(shù)據(jù)孤島”和信息割裂。此外，粵港澳三地缺乏跨區(qū)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機(jī)制，尚未形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施與對(duì)接的長(zhǎng)效合作機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享過程中技術(shù)難題持續(xù)難以解決。粵港澳三地對(duì)數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)設(shè)施的投入和發(fā)展水平也存在顯著差異，廣東在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入大，而港澳則受限于本地需求，投入力度相對(duì)不足，這種基礎(chǔ)設(shè)施不均衡加劇了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的難度。

（四）隱私保護(hù)措施與安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)制不健全

1.隱私保護(hù)措施不同。粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享過程中涉及大量敏感個(gè)人信息、商業(yè)機(jī)密及國(guó)家安全信息，數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)面臨著很大的挑戰(zhàn)?；浉郯娜卦陔[私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和安全監(jiān)管要求上存在較大差異，導(dǎo)致共享過程中合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較大，公眾對(duì)數(shù)據(jù)共享的接受程度較低。這一問題在政府?dāng)?shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)跨部門共享和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中都有明顯的體現(xiàn)。一旦公共數(shù)據(jù)交由第三方運(yùn)營(yíng)，數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)的責(zé)任如何劃分？若出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露、濫用，政府作為數(shù)據(jù)提供方是否需要承擔(dān)連帶責(zé)任，抑或主要由運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)？這些問題在法律上尚無(wú)權(quán)威答案，使得政府出現(xiàn)“不敢授權(quán)”的顧慮，怕“一放就亂”，最終追責(zé)到自身。^[２２]例如，香港強(qiáng)調(diào)隱私保護(hù)，采取高度謹(jǐn)慎的數(shù)據(jù)開放政策，實(shí)行“數(shù)據(jù)使用者問責(zé)制”，允許數(shù)據(jù)跨境但需受合同約束，僅公開一般性數(shù)據(jù)，對(duì)涉及個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)措施；而中國(guó)內(nèi)陸以《個(gè)人信息保護(hù)法》為核心，強(qiáng)調(diào)“告知—同意”與“最小必要”原則，重要數(shù)據(jù)需要本地化存儲(chǔ)并接受安全評(píng)估，但數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)和實(shí)施細(xì)則不足，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享過程中面臨隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)；澳門則執(zhí)行《個(gè)人資料保護(hù)法》，要求“目的限制”和事前審批，數(shù)據(jù)出境需要經(jīng)過個(gè)人資料保護(hù)辦公室許可?；浉郯娜貙?duì)醫(yī)療、信用信息等敏感數(shù)據(jù)的定義、處理規(guī)則及跨境傳輸要求存在根本差異，導(dǎo)致共享流程需要重復(fù)合規(guī)。這些不同的隱私保護(hù)措施導(dǎo)致在粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)共享過程中，數(shù)據(jù)可共享的范圍受限，共享成本和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)大幅上升，直接影響了數(shù)據(jù)要素價(jià)值的有效釋放。以醫(yī)療數(shù)據(jù)為例，跨境驗(yàn)證需要通過區(qū)塊鏈 LEI技術(shù)等額外的技術(shù)適配才能滿足三地合規(guī)要求。

2.數(shù)據(jù)安全規(guī)制路徑差異。中國(guó)內(nèi)陸強(qiáng)調(diào)以“安全評(píng)估”為核心的事前審查，要求數(shù)據(jù)出境前需要通過網(wǎng)信部門的安全評(píng)估；而港澳則更依賴“合同約束”和“事后追責(zé)”機(jī)制，形成“監(jiān)管洼地”。這種規(guī)制路徑的差異導(dǎo)致粵港澳三地在數(shù)據(jù)安全責(zé)任認(rèn)定、風(fēng)險(xiǎn)處置程序上難以銜接。特別是對(duì)于重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息，粵港澳三地的監(jiān)管差異成為數(shù)據(jù)共享的制度性梗阻。同時(shí)，粵港澳三地缺乏跨區(qū)域統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐指引，導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全技術(shù)應(yīng)用不統(tǒng)一，難以形成統(tǒng)一有效的數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制，進(jìn)一步加劇了公眾對(duì)數(shù)據(jù)共享的安全顧慮與接受障礙。^[２３]

3.全生命周期防護(hù)不足。現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以覆蓋數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除等全環(huán)節(jié)。特別是在數(shù)據(jù)融合應(yīng)用中，“可用不可見”等技術(shù)方案缺乏法律效力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使得隱私計(jì)算等新型技術(shù)在粵港澳大灣區(qū)跨境場(chǎng)景中的應(yīng)用面臨法律不確定性。同時(shí)，粵港澳三地在數(shù)據(jù)泄露事件通報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和跨境追責(zé)方面缺乏協(xié)同機(jī)制，增加了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治進(jìn)路

針對(duì)粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治困境，需要從法律框架構(gòu)建、監(jiān)管機(jī)制協(xié)同、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、隱私權(quán)保護(hù)和安全風(fēng)險(xiǎn)防范體系完善等方面入手，實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接與技術(shù)賦能的協(xié)同創(chuàng)新，破解粵港澳三地政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的深層次制度障礙，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享從碎片化探索走向系統(tǒng)化治理，推動(dòng)以數(shù)據(jù)為紐帶的區(qū)域合作邁向制度化、法治化與常態(tài)化。^[２４]

（一）構(gòu)建數(shù)據(jù)共享的適配性法律框架與治理規(guī)則

為了解決粵港澳大灣區(qū)在政府?dāng)?shù)據(jù)共享方面的法律制度差異與規(guī)則沖突問題，應(yīng)構(gòu)建數(shù)據(jù)共享的適配性法律框架與相應(yīng)的治理規(guī)則。

一是在總體上，建議在國(guó)家層面制定《粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。該《條例》應(yīng)明確粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)流通與共享的法律屬性、權(quán)責(zé)關(guān)系和監(jiān)管框架，為粵港澳三地規(guī)則銜接提供上位法依據(jù)。尤其是在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，《條例》應(yīng)明確授權(quán)使用的范圍、目的、條件與責(zé)任邊界，避免數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險(xiǎn)。^[２５]

二是在具體的治理規(guī)則上，建議采用“軟法治理先行—硬法治理兜底”的策略。軟法治理倡導(dǎo)通過非強(qiáng)制性法律文件（如協(xié)議、備忘錄和指引）等靈活方式協(xié)調(diào)法律沖突，這對(duì)于解決粵港澳制度差異尤為適宜。^[２６]軟法治理先行，就是粵港澳三地政府可進(jìn)一步細(xì)化《關(guān)于促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合作備忘錄》的相關(guān)內(nèi)容，針對(duì)不同數(shù)據(jù)類型制定差異化流通規(guī)則：對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)，以“授權(quán)為原則，禁止為例外”，建立政府間數(shù)據(jù)交換目錄；對(duì)于商業(yè)數(shù)據(jù)，采用“合同自治 底線監(jiān)管”模式，尊重市場(chǎng)主體協(xié)商；對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)，實(shí)施“知情同意 最小必要”原則，強(qiáng)化個(gè)人權(quán)利保護(hù)。建立負(fù)面清單管理模式：制定《粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)流通負(fù)面清單》，明確涉及國(guó)家安全的核心數(shù)據(jù)等禁止跨境流通的數(shù)據(jù)類別，清單外數(shù)據(jù)實(shí)施備案制流通；同時(shí)，建立清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每半年評(píng)估更新一次，增強(qiáng)制度適應(yīng)性。設(shè)定責(zé)任豁免條款：政府部門依備忘錄共享數(shù)據(jù)可豁免本地法合規(guī)責(zé)任。確立權(quán)益保障基線：設(shè)定個(gè)人信息保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn)，兼容粵港澳三地要求。硬法治理兜底主要是指通過制定具有強(qiáng)制約束力的法律規(guī)范，為粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供穩(wěn)定的制度保障。具體來(lái)說(shuō)，可在橫琴、前海、南沙等合作區(qū)推行立法轉(zhuǎn)化試點(diǎn)，將合作備忘錄轉(zhuǎn)化為本地條例，^[２７]將一些成熟的理念、原則和軟法規(guī)范轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制力的“硬法”，推動(dòng)規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接，為政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供法治“兜底”保障。

（二）完善協(xié)同監(jiān)管與權(quán)益分配機(jī)制

1.在創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管機(jī)制方面，建議成立粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)流通監(jiān)管委員會(huì)，由粵港澳三地監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表組成，探索建立“大灣區(qū)總監(jiān)管 三地各職能部門協(xié)同分工監(jiān)管”的模式。數(shù)據(jù)流通監(jiān)管委員會(huì)可實(shí)施三項(xiàng)核心機(jī)制：一是實(shí)施“監(jiān)管沙盒”試驗(yàn)，在橫琴、前海、南沙、河套這四大合作平臺(tái)設(shè)立試驗(yàn)場(chǎng)，允許企業(yè)在限定場(chǎng)景測(cè)試創(chuàng)新數(shù)據(jù)產(chǎn)品；二是實(shí)施“白名單”互認(rèn)，建立數(shù)據(jù)跨境目的地的“白名單”制度，對(duì)進(jìn)入廣州、深圳數(shù)據(jù)交易所的數(shù)據(jù)商實(shí)施聯(lián)合認(rèn)證，一地認(rèn)證，三地通用；三是實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)重大數(shù)據(jù)安全事件成立粵港澳三地聯(lián)合調(diào)查組，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和處罰標(biāo)準(zhǔn)。

2.在優(yōu)化權(quán)益分配機(jī)制方面，實(shí)行數(shù)據(jù)權(quán)益結(jié)構(gòu)性分置。建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制和政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放收益合理分配機(jī)制。一是在跨境場(chǎng)景中構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)益動(dòng)態(tài)分配模型。對(duì)于數(shù)據(jù)來(lái)源者權(quán)益，保障公民對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的訪問、攜帶和刪除權(quán)，探索“受托行權(quán)機(jī)制”——由可信第三方代表個(gè)人行使跨境數(shù)據(jù)權(quán)益；對(duì)于數(shù)據(jù)處理者權(quán)益，承認(rèn)企業(yè)對(duì)依法采集的非個(gè)人數(shù)據(jù)享有加工使用權(quán)和收益權(quán)，允許通過數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所進(jìn)行跨境流通；實(shí)行公共利益保留，設(shè)立“數(shù)據(jù)公共利益基金”，跨境政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)產(chǎn)生的公共收益主要用于大灣區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是構(gòu)建收益公平分配機(jī)制。建立政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益的階梯式分配模型，依據(jù)數(shù)據(jù)開發(fā)投入、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和價(jià)值貢獻(xiàn)確定分配比例。三是建立數(shù)據(jù)收益共享與激勵(lì)制度，規(guī)范政府與企業(yè)之間的收益共享機(jī)制。通過法律手段確保政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益中的公共利益優(yōu)先原則，兼顧市場(chǎng)參與主體的合理收益；探索建立收益回饋社會(huì)的法律制度，如規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)企業(yè)必須將一定比例的收益用于支持區(qū)域公共服務(wù)項(xiàng)目，以激勵(lì)社會(huì)主體長(zhǎng)期參與的積極性，建立良性循環(huán)的利益分配體系。^[２８]

（三）確立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的本質(zhì)是治理協(xié)同不足，應(yīng)確立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和互操作性規(guī)范，大力研制和積極推廣覆蓋粵港澳三地的“灣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)”，優(yōu)先在智慧城市、跨境醫(yī)療、金融征信等民生關(guān)切領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)格式、接口等的互認(rèn)，保障大灣區(qū)數(shù)據(jù)流動(dòng)順暢，實(shí)現(xiàn)從“數(shù)據(jù)互通”到“服務(wù)互認(rèn)”的躍升。

首先，通過中央層面的指導(dǎo)文件，如由國(guó)務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)公共數(shù)據(jù)共享技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施指引》，明確提出粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，明確技術(shù)接口、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)交換協(xié)議等統(tǒng)一規(guī)范要求。

其次，在粵港澳層面成立由三地政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)參與的“粵港澳數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)委員會(huì)”，發(fā)布《大灣區(qū)公共數(shù)據(jù)共享白皮書》，編制《粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)分類分級(jí)指南》，明確數(shù)據(jù)分類分級(jí)與接口規(guī)范。通過政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等多方力量的共同持續(xù)推動(dòng)，以及采用制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)雙重規(guī)制的模式，可以有效降低政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門共享、開放過程中的技術(shù)壁壘，促進(jìn)粵港澳數(shù)據(jù)平臺(tái)之間的高效互通，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一、接口標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)治理平臺(tái)兼容的目標(biāo)。

最后，在粵港澳三地?cái)?shù)據(jù)共享實(shí)踐中推行“兼容性強(qiáng)制條款”，要求新建的數(shù)據(jù)治理平臺(tái)必須采用跨區(qū)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律地位與執(zhí)行效力，以此保障技術(shù)對(duì)接的長(zhǎng)期性與穩(wěn)定性，從而實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的深度融合與統(tǒng)一。^[２９]通過規(guī)則的創(chuàng)造性銜接、技術(shù)的創(chuàng)新性應(yīng)用，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享在系統(tǒng)性兼容的道路上穩(wěn)步前進(jìn)；通過法律規(guī)制與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)治理的結(jié)合，促進(jìn)跨部門共享與公共數(shù)據(jù)開放的便捷化和制度化，^[３０]并推動(dòng)“灣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)化為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

（四）健全隱私權(quán)保護(hù)與安全風(fēng)險(xiǎn)防范體系

1.構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全與隱私權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)積極推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)法律標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。在中央政府協(xié)調(diào)下，推動(dòng)粵港澳三地政府共同簽署區(qū)域性數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)協(xié)議，形成數(shù)據(jù)脫敏、隱私保護(hù)措施、數(shù)據(jù)安全審查的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在立法層面，應(yīng)明確規(guī)定粵港澳三地在數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)授權(quán)過程中必須嚴(yán)格遵守統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)脫敏與匿名化處理的有效實(shí)施。^[３１]同時(shí)，應(yīng)在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)成立跨區(qū)域的聯(lián)合數(shù)據(jù)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督數(shù)據(jù)安全法律標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。

2.優(yōu)化跨境安全評(píng)估體系。構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)特色數(shù)據(jù)出境“分級(jí)評(píng)估”機(jī)制，依據(jù)數(shù)據(jù)類型、數(shù)量、敏感度設(shè)置差異化管理要求：對(duì)于氣象、交通低風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)等公共數(shù)據(jù)，實(shí)施備案制，強(qiáng)化事后監(jiān)管；對(duì)于匿名化處理的商業(yè)數(shù)據(jù)等中風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，采用標(biāo)準(zhǔn)合同 認(rèn)證模式；對(duì)于個(gè)人健康、金融信息等高風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，保留安全評(píng)估要求，但應(yīng)簡(jiǎn)化流程?？山⒒浉郯拇鬄硡^(qū)數(shù)據(jù)安全評(píng)估聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，研發(fā)自動(dòng)化評(píng)估工具，縮短評(píng)估周期，提高評(píng)估效率。

3.構(gòu)建全生命周期防護(hù)網(wǎng)?；凇皵?shù)據(jù)生成—跨境傳輸—權(quán)屬確認(rèn)—價(jià)值分配—風(fēng)險(xiǎn)處置”全周期構(gòu)建安全防護(hù)體系。一是技術(shù)融合。在操作系統(tǒng)內(nèi)核層面部署多方安全權(quán)限控制機(jī)制，支持“閱后即焚”（低密級(jí)）、“可用不可見”（中密級(jí)）、“數(shù)據(jù)不出域”（高密級(jí)）的分級(jí)防護(hù)。二是認(rèn)證強(qiáng)化。由中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全審查技術(shù)與認(rèn)證中心牽頭建立粵港澳大灣區(qū)信息安全認(rèn)證體系，覆蓋管理系統(tǒng)、產(chǎn)品、服務(wù)和人員認(rèn)證。三是應(yīng)急協(xié)同。建立粵港澳三地聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)安全事件應(yīng)急響應(yīng)中心，制定《大灣區(qū)數(shù)據(jù)安全事件應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案》。同時(shí)，加快建設(shè)粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)綜合業(yè)務(wù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通全流程可追溯、可審計(jì)。

4.完善治理保障機(jī)制。構(gòu)建“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元治理模式，建立數(shù)據(jù)流通公眾參與平臺(tái)，定期開展公眾滿意度調(diào)查，形成社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。設(shè)立粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)爭(zhēng)議仲裁中心，采用“線上聽證 技術(shù)陪審”模式，專門處理跨境數(shù)據(jù)權(quán)益糾紛。在司法領(lǐng)域，加強(qiáng)粵港澳三地司法機(jī)構(gòu)之間的交流合作，細(xì)化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)糾紛的管轄權(quán)規(guī)則，推動(dòng)粵港澳三地法院簽署《數(shù)據(jù)糾紛判決互認(rèn)協(xié)議》，明確涉及數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)侵權(quán)等案件的判決認(rèn)可與執(zhí)行規(guī)則；推動(dòng)粵港澳三地互認(rèn)“數(shù)據(jù)保全令”“跨境執(zhí)行令”，破解“裁判落地難”，提升司法協(xié)同能力。

四、結(jié)語(yǔ)

粵港澳大灣區(qū)作為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)、高質(zhì)量發(fā)展的示范地、中國(guó)式現(xiàn)代化的引領(lǐng)地，在推進(jìn)高水平對(duì)外開放、建設(shè)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境、提升新興科技領(lǐng)域法治化治理水平等方面肩負(fù)著重要使命。政府?dāng)?shù)據(jù)是現(xiàn)代政府治理的重要基礎(chǔ)和核心戰(zhàn)略資源，隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，政府?dāng)?shù)據(jù)共享已成為全面提升政府?dāng)?shù)字化治理和服務(wù)水平的重中之重。^[３２]粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治困境本質(zhì)上是“一國(guó)兩制”下制度多樣性對(duì)灣區(qū)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，是“一國(guó)兩制”框架下制度差異與數(shù)字經(jīng)濟(jì)一體化需求之間的張力體現(xiàn)。隨著“數(shù)字灣區(qū)”建設(shè)深入推進(jìn)，粵港澳大灣區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)共享已從“技術(shù)互通”向“規(guī)則共建”階段轉(zhuǎn)變。未來(lái)需要立足“一國(guó)、兩制、三法域”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化中央統(tǒng)籌下的三地協(xié)同，通過法律制度創(chuàng)新、監(jiān)管機(jī)制優(yōu)化、技術(shù)治理融合和保障體系完善，探索具有中國(guó)特色、灣區(qū)特質(zhì)的法治進(jìn)路，構(gòu)建“安全可控、高效流通、制度保障、價(jià)值釋放”的數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)粵港澳三地政府?dāng)?shù)據(jù)治理步入系統(tǒng)推進(jìn)、高效協(xié)同的新階段。^[３３]通過搭建“法律—技術(shù)—治理”三角框架，形成既尊重三地法律差異又促進(jìn)要素高效流通的治理范式，實(shí)現(xiàn)以“數(shù)據(jù)通”助推“灣區(qū)融”，為大灣區(qū)融合發(fā)展注入數(shù)字新動(dòng)能。唯有法治框架與技術(shù)方案雙軌創(chuàng)新、良性互動(dòng)，才能在保障安全與隱私、平衡利益的前提下最大限度激活數(shù)據(jù)價(jià)值，讓數(shù)字時(shí)代的法治建設(shè)更好地惠及民生、賦能高質(zhì)量發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)的數(shù)據(jù)治理與法治建設(shè)探索，其意義必將超越灣區(qū)本身，既為全國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享立法提供“灣區(qū)樣本”，也為全球跨境數(shù)據(jù)治理提供“中國(guó)方案”。