繼《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的方案》重磅發(fā)布后，國企改革另一綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）于5月3日正式落地。完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，是新一輪國企改革的重頭戲之一，《意見》的出臺無疑為改革提供了方向和指引，釋放出改革的巨大活力。 自1993年，中央要求國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國家頒布《公司法》以來，國有企業(yè)公司治理，經(jīng)歷了起步、發(fā)展、深入等多個階段。其中，尤以2004年部分中央企業(yè)開展建立和完善國有獨(dú)資公司董事會試點(diǎn)工作為標(biāo)志，將國有企業(yè)法人治理機(jī)制不斷推向新的階段。 當(dāng)前，現(xiàn)代企業(yè)制度的框架結(jié)構(gòu)已經(jīng)覆蓋多數(shù)國有企業(yè)，公司治理的完善程度和法制化程度相較之前有了極大提升。但改革絕非一蹴而就，這就使得國企法人治理仍然面臨多重挑戰(zhàn)和難題。這一背景下，《意見》的出臺究竟為改革提供了哪些關(guān)鍵指引？如何全面領(lǐng)會國企法人治理的內(nèi)在機(jī)制？為完成改革目標(biāo)，仍有哪些問題值得加強(qiáng)和關(guān)注？北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華接受《國資報告》記者專訪時，作出解答。
以黨的十四屆三中全會為標(biāo)志，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架下建立現(xiàn)代企業(yè)制度成為國企改革實(shí)踐的重大突破。隨著改革實(shí)踐的持續(xù)深入，建立和完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度被視作確立市場主體地位的路徑和標(biāo)志。 國企改革需規(guī)范操作，有據(jù)可依。回顧國企改革相關(guān)的歷個文件，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)往往著以重墨。 “自十八屆三中全會以來，幾乎涉及到的國企改革的每一個文件，都提到公司治理，這次是以一個專門的文件來發(fā)布，地位更高了。公司治理是國企改革的基石，從公司治理的角度來推動國企改革，成為《意見》釋放出的一個重要信號?！备呙魅A告訴《國資報告》記者。 以問題為導(dǎo)向，《意見》在肯定改革取得顯著成果的基礎(chǔ)上開宗明義：“當(dāng)前，多數(shù)國有企業(yè)已初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但從實(shí)踐情況看，現(xiàn)代企業(yè)制度仍不完善，部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)責(zé)不清、約束不夠、缺乏制衡等問題較為突出，一些董事會形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用?！?/p> 問題的存在，必然有其深層根源。因此，為推動改革持續(xù)深化，《意見》從法人治理內(nèi)生動力機(jī)制和自我約束意識等出發(fā)，明確提出“以建立健全產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，積極適應(yīng)國有企業(yè)改革的新形勢新要求……進(jìn)一步健全各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)?！?/p> 以此為指導(dǎo)思想，《意見》從理順出資人職責(zé)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式；加強(qiáng)董事會建設(shè)，落實(shí)董事會職權(quán)；維護(hù)經(jīng)營自主權(quán)，激發(fā)經(jīng)理層活力；發(fā)揮監(jiān)督作用，完善問責(zé)機(jī)制和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政治優(yōu)勢等五個方面，對主體權(quán)責(zé)加以明確規(guī)范。為祛除法人治理結(jié)構(gòu)“形似而神不似”的沉疴舊疾，注入一劑強(qiáng)心針。 “《意見》提到強(qiáng)化責(zé)任意識，明確權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)調(diào)董事會獨(dú)立決策都是很好的舉措?！备呙魅A表示。這一貫穿始終的改革亮點(diǎn)，使得國有企業(yè)法人治理值得更多關(guān)注和期待。 國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建立在國企委托-代理制的基礎(chǔ)上，國有資產(chǎn)屬于全體人民所有，由出資人機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。此時，如何真正實(shí)現(xiàn)政企分開，以管資本為主轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式和職責(zé)成為完善現(xiàn)代企業(yè)制度的重中之重。 按照股權(quán)結(jié)構(gòu)的不同，《意見》將國有企業(yè)劃分為國有獨(dú)資公司、國有全資公司和國有控股企業(yè)。其中，明確國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，由出資人機(jī)構(gòu)依法行使股東會職權(quán)。以“管資本”為改革方向，《意見》重點(diǎn)明確出資人機(jī)構(gòu)5項職權(quán)，管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、強(qiáng)化資本約束、提高資本回報、維護(hù)資本安全。結(jié)合《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的方案》，恰好為出資人機(jī)構(gòu)執(zhí)行5項職權(quán)提供細(xì)則和依據(jù)。 然而，就《意見》中首次提出的國有全資公司（兩個以上的國有企業(yè)其他國有投資主體，以往文件未有提及）和國有控股企業(yè)，則實(shí)行“出資人機(jī)構(gòu)主要依據(jù)股權(quán)份額通過參加股東會議、審核需由股東決定的事項、與其他股東協(xié)商作出決議等方式履行職責(zé)，除法律法規(guī)或公司章程另有規(guī)定外，不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動?！敝档每隙ǖ氖?，這為明確權(quán)責(zé)邊界，確保董事會的獨(dú)立性提供了前提和基礎(chǔ)。 此外，為規(guī)范董事會議事規(guī)則，防止出現(xiàn)“一把手”決策，《意見》明確提出“董事會要嚴(yán)格實(shí)行集體審議、獨(dú)立表決、個人負(fù)責(zé)的決策制度，平等充分發(fā)表意見，一人一票表決，建立規(guī)范透明的重大事項信息公開和對外披露制度，保障董事會會議記錄和提案資料的完整性，建立董事會決議跟蹤落實(shí)以及后評估制度，做好與其他治理主體的聯(lián)系溝通。” 《意見》也對激活經(jīng)理層活力做出了明確部署。建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度，對經(jīng)理層成員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配制度，國有獨(dú)資公司經(jīng)理層逐步實(shí)行任期制和契約化管理。
執(zhí)行待細(xì)化 《意見》以權(quán)責(zé)對等為原則，對規(guī)范決策機(jī)制和完善制衡機(jī)制為重點(diǎn)的舉措仍多有提及。如“董事會決議違反法律法規(guī)或公司章程、股東會決議，致使公司遭受嚴(yán)重?fù)p失的，應(yīng)依法追究有關(guān)董事責(zé)任。經(jīng)理層成員違反法律法規(guī)或公司章程，致使公司遭受損失的，應(yīng)依法追究有關(guān)經(jīng)理層成員責(zé)任。……企業(yè)黨組織成員履職過程中有重大失誤和失職、瀆職行為的，應(yīng)按照黨組織有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格追究責(zé)任?！?/p> 強(qiáng)化責(zé)任意識，固然重要。但在高明華看來，集體負(fù)責(zé)等于沒人負(fù)責(zé)，權(quán)利和責(zé)任的配置既要科學(xué)合理，又必須從制度特別是法律上予以明確和規(guī)范，使各當(dāng)事人明了自己的職權(quán)范圍，超越自己的職權(quán)范圍，將依法處置。 將責(zé)任具體到個人，首當(dāng)其沖就是要確保董事會、經(jīng)理層等各自的獨(dú)立性。高明華以國有獨(dú)資公司董事會選聘經(jīng)理層試點(diǎn)為例，認(rèn)為這一規(guī)定往往存在落實(shí)難度。 “以黨管干部為原則，現(xiàn)在國企董事會對出資人、組織部門提出的總經(jīng)理人選，基本上是走過場、全通過，上面‘派來’的總經(jīng)理在企業(yè)具體經(jīng)營中不按董事會決策來做，董事會也沒有辦法，更別說追究責(zé)任了。”他告訴記者，“政府直接任命經(jīng)理層，是當(dāng)前一些國有企業(yè)董事會與經(jīng)理層權(quán)責(zé)不清、沖突不斷的重要根源。問責(zé)需要責(zé)任清晰，而且一旦發(fā)生錯誤，懲罰的力度要足夠大?！?/p> 此外，《意見》提出“國有獨(dú)資、全資公司的董事長、總經(jīng)理原則上分設(shè)，應(yīng)均為內(nèi)部執(zhí)行董事，定期向董事會報告工作。”對此，高明華從力求確保董事會、經(jīng)理層的獨(dú)立性出發(fā)，提出了若干細(xì)化意見。 “就二者的職責(zé)定位來看，董事長定位是董事會和股東會的召集人，總經(jīng)理在經(jīng)營層絕對是一把手，向董事會匯報工作的不是董事長而是總經(jīng)理，向股東會匯報工作的是董事長而不是總經(jīng)理。這樣才能保證總經(jīng)理做的事，能夠獨(dú)立承擔(dān)?！备呙魅A表示。 在他看來，如果董事長是執(zhí)行董事，總經(jīng)理也是執(zhí)行董事，會相互產(chǎn)生矛盾，因?yàn)檫@意味著他們都屬于經(jīng)營層；即便將董事長作為執(zhí)行董事，也要把自己的角色明確出來，是董事會的召集人，是股東會的召集人，而非經(jīng)營層的一把手。 事實(shí)上，國有企業(yè)法人治理過程中，外派監(jiān)事會、黨委會等不同主體職責(zé)交叉、重疊的情況，仍將一定程度存在。在此基礎(chǔ)上，高明華認(rèn)為董事會“一人一票表決”的議事規(guī)則應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。 “當(dāng)董事會決策涉及多個主體、多個環(huán)節(jié)時，怎么問責(zé)，問誰的責(zé)，每個人承擔(dān)多大的責(zé)任，都需要清楚界定。我曾經(jīng)建議將市場發(fā)達(dá)國家的備忘錄制度擴(kuò)大到參與決策的每一個主體。由于董事會是集體決策，每個人單獨(dú)計票并非決策的全部。”他表示。 高明華指出，董事會備忘錄制度是將董事會集體責(zé)任轉(zhuǎn)化為個體責(zé)任的一種機(jī)制。即在每次董事會上，都要求董秘把每位董事的發(fā)言、投票、會前與其他董事和相關(guān)者（如股東、員工等）的溝通、信息核實(shí)、是否做了可行性報告等行為都記錄在案，并經(jīng)每位董事核實(shí)無誤后簽字。這樣，一旦決策出現(xiàn)錯誤或失誤，可以判定誰負(fù)責(zé)任以及責(zé)任大小，當(dāng)然也是董事免責(zé)的依據(jù)。需要注意的是，對責(zé)任的處罰力度要足夠大，包括民事、刑事和行政三重責(zé)任，要使每位董事認(rèn)識到違規(guī)、犯錯的成本很大，不值得。 參照董事會備忘錄制度，僅僅“建立規(guī)范透明的重大事項信息公開和對外披露制度，保障董事會會議記錄和提案資料的完整性，建立董事會決議跟蹤落實(shí)以及后評估制度，做好與其他治理主體的聯(lián)系溝通”依然不夠。 高明華進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要盡快推動職業(yè)經(jīng)理人市場建設(shè)，獨(dú)立董事要更多的來自職業(yè)經(jīng)理人市場，市場要透明，這樣的市場具有信號傳導(dǎo)和懲戒作用，由此，能夠使獨(dú)董切實(shí)感到，做好了有利于他們的職業(yè)發(fā)展，身價會上漲，甚至大漲；而做不好，則不利于他們的職業(yè)發(fā)展，身價會大跌，甚至終身不得不退出經(jīng)理人市場，包括被禁入。要少從高校、研究機(jī)構(gòu)和退休的公務(wù)員中聘請獨(dú)董，因?yàn)樗麄儾荒苁芙?jīng)理人市場約束，干不好退出，對他們的職業(yè)生涯沒有任何影響。 應(yīng)該看到，作為國有企業(yè)法人治理的綱領(lǐng)性文件，《意見》進(jìn)入落地執(zhí)行階段后，其中規(guī)范性意見必然面臨著細(xì)化、執(zhí)行的重重考驗(yàn)。忽略執(zhí)行和落地，將會導(dǎo)致《意見》誤讀，甚至在執(zhí)行過程中出現(xiàn)錯誤和偏差。
縱觀《意見》全文，其始終圍繞規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化責(zé)權(quán)對等，深化權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制改革等重點(diǎn)內(nèi)容，謀篇布局。針對法人治理的薄弱環(huán)節(jié)，切中了問題要害?！兑庖姟诽岢觥?017年年底前，國有企業(yè)公司制改革基本完成”，這意味著推進(jìn)的步伐必須堅實(shí)、有力。 事實(shí)上，經(jīng)過20余年的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，2016年，中央企業(yè)的子企業(yè)公司制改制面已達(dá)到92%，全國超過90%的國有及國有控股企業(yè)（不含金融類企業(yè)）完成了公司制股份制改革。從當(dāng)前的速度、進(jìn)程來看，目標(biāo)如期完成并非難題。但結(jié)構(gòu)建設(shè)的加快，并不能掩蓋機(jī)制建設(shè)滯后的弊端，而這成為“最后一公里”收尾的核心問題。 “法人治理關(guān)鍵不在結(jié)構(gòu)而是機(jī)制，結(jié)構(gòu)是組織概念，董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會都是外在形式，關(guān)鍵是機(jī)制如何能夠發(fā)揮作用，像前面提到的董事會備忘錄和職業(yè)經(jīng)理人市場，都是法人治理機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容?！备呙魅A強(qiáng)調(diào)。 在高明華看來，企業(yè)法人治理的實(shí)質(zhì)是企業(yè)的權(quán)力和利益的制衡機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。公司治理的核心是契約，董事會決策是不同主體討價還價的結(jié)果。股東之間的法律地位是平等的，在平等基礎(chǔ)上充分商討，最后形成決議，這個決議的本質(zhì)就是契約。 歸根結(jié)底，公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現(xiàn)，主要靠法律規(guī)則進(jìn)行確立，以此來規(guī)范各利益相關(guān)者之間的關(guān)系。目前，相對于西方國家完備的公司治理法律體系體系，我國公司治理相關(guān)法律則不同程度地面臨著“修、立、廢、釋”等工作?！霸诋?dāng)前相對薄弱的法律基礎(chǔ)環(huán)境下，健全法律制度，應(yīng)該成為完善國有企業(yè)法人治理的題中要義?！备呙魅A表示。 END 推薦     左右滑動查看更多  記者 / 新媒體運(yùn)營 轉(zhuǎn)載、合作、交流 微信號：raoheng 添加請注明姓名、機(jī)構(gòu)、職務(wù)
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